A PPP (Public Private Partnership), vagyis  az állami és a magánszektor partneri kapcsolata a nyugat-európai országoknak ugyanúgy „titkos fegyvere”, mint az átalakulóban lévõknek; az embernek az a benyomása, hogy az állam összes költségvetési gondját és a társadalom gazdasági problémáit a PPP fogja megoldani.

Ilyen összefüggésben a PPP-t úgy kell meghatározni, mint az állami vagy közfeladatok átadását magánszemélyeknek vagy magánvállalatoknak; az átadás lehet teljes vagy részleges. A földmérés és a földügyi igazgatás területén egyes nyugat-európai államokban a PPP már régi – bár egészen eltérõ – hagyományokkal rendelkezik, mint például az Egyesült Királyságban és a Német Szövetségi Köztársaságban.

PPP: az állami és a magánszektor együttmûködése a birtokrendezésben

Prof. Dr. Joachim Thomas

Az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága Földügyi Igazgatási Munkacsoportja
(UN ECE WPLA) Munkamûhely, Bécs, 2002. szeptember

1. A PPP elõnyei

A PPP jelenlegi megvitatása a szubszidiaritás elveinek felidézésével kezdõdik: az államnak azon dolgokra kell koncentrálnia tevékenységét és intézkedéseit, amelyeket az állampolgárok, a magánszemélyek vagy a magánintézmények képtelenek megoldani.

Valóban sok elõnnyel jár, ha az állam a fõ feladataira szorítkozik:

Csökkennek az ügyintézési költségek. Csökken az állami költségvetés az alacsonyabb személyi költségek következtében. A kereslet és a kínálat jobban reagál a gazdasági fejlõdés hullámzásaira. Az átalakulóban lévõ reformországokban pedig a PPP segít kiküszöbölni a közigazgatási infrastruktúra nyilvánvaló hiányosságait.

2. Elemzés

A PPP nem „titkos fegyver”, nem „mindenre gyógyír”, és nem is „univerzális megoldás”.Gondos elemzésre és nyomozásra van szükség annak megállapításához, milyen feladatok alkalmasak a privatizálásra, melyek bízhatók magánszemélyek vagy magáncégek gondjaira. Ilyen összefüggésben a PPP különféle intenzitási és együttmûködési fokozatait kell kipróbálni és meghatározni.
 
 
2.1 Állami feladatok és azok végrehajtása

A vonatkozó nemzeti alkotmány általában elõírja a klasszikus állami feladatokat. Az állami intézkedések és azok végrehajtása azon köztisztviselõk dolga, akiket az állam speciális feltételekkel alkalmaz. Az állam törvényei az állam függetlenségén és azon a hatalmon alapulnak, mellyel a törvényhozás útján a viszonyait szabályozza. A harmadik felek lehetõségei az állami feladatokban való részvételre az egyszerû adminisztrációs tevékenységtõl és szerény mûszaki elõkészítõ munkától az állami feladatok „kikölcsönzéséig” („Loan”) vagyis átadásáig terjednek.
 
Meg kell különböztetnünk
- (adminisztrációs vagy mûszaki) közszolgáltatásokat,
- egyszerû önálló intézkedéseket, mint akciókat a közjog területén, illetve
- állami intézkedéseket, amikor a hatóság a közhatalmat képviseli; ebben az esetben
  jogi felhatalmazásra van szükség, és az intézkedést a közjog meghatározott formái
  között kell végrehajtani.

A felelõs privatizációs politika különleges eszköze a „Loan”, vagyis az egyes állami intézkedések átadása magánszemélyeknek vagy magánvállalatoknak. A „Loan”-hoz törvényes meghatalmazást kell adni, és az egyes személyeknek vagy magánvállalatnak történõ átadást speciális intézkedésekkel kell végrehajtani.

2.2 Az állam legfõbb hatáskörei

Melyek az állam legfõbb hatáskörei? Melyek az önálló feladatok, és melyeket kell állami intézkedés keretében végrehajtani? Mik azok a feladatok, amelyeket kizárólag az állam láthat el? Mely feladatokat lehet harmadik feleknek kiadni, és a harmadik felek milyen állami szolgáltatásokat kínálhatnak? Kell-e versenyeznie az államnak a harmadik felekkel; szükség van-e ilyen versenyre, és kell-e támogatni ezt a versenyt? Hogyan lehet biztosítani, hogy minden polgár egyformán hozzájusson az állami szolgáltatásokhoz?
És: mit kell tenni ahhoz, hogy a harmadik felek, akik a profitmaximalizálás elvei szerint mûködnek, semlegesen és jogszerûen intézkedjenek, és állami szervek ellenõrizhessék õket?

Mindezen kérdéseket egy elõadás keretében nem lehet megtárgyalni és megválaszolni, sem általában, sem a szükséges mélységben. Ezért a továbbiakban a németországi szabályozásról és a német birtokrendezésrõl lesz szó.

3. PPP a németországi birtokrendezésben

3.1 Általánosságban

Németországban a PPP-nek kifinomult rendszere alakult ki, amely a megfelelõ állami feladattól és a harmadik fél hatáskörétõl, felhatalmazásától függ.

3.2 A német birtokrendezés gyakorlata és tapasztalatai
 
A birtokrendezési gyakorlat Németországban több mint száz éves, és ugyanígy van ez a PPP-vel is. A földmérõ vállalkozók a kezdetektõl a legjobb eredménnyel mûködnek közre a birtokrendezési eljárások lebonyolításában, és hatékonyan támogatják a megvalósítást. Évi 7 millió US dollár értékû munkát végeznek egyes állami birtokrendezési hatóságok, például Észak-Rajna – Vesztfália területén.

Vagyis:
- azonosították, meghatározták és felmérték a birtokrendezésre kijelölt terület határvonalát, és
  állandósított jeleket készítettek,
- létrehozták a kisebb alappont-hálózatot, és felmérést végeztek,
- kitûzték és felmérték az út- és víz-erõforrás térképet a hozzá tartozó tájkép-megõrzési térképpel
  együtt,
- kitûzték és felmérték a birtokrendezési térképet,
- e térképek módosításait is végrehajtották.

Mindezen szolgáltatások olyan munkák, amelyek eredménye az ingatlan-katasztert közvetlenül befolyásolja. Így ezeket csak az engedéllyel rendelkezõ földmérõk végezhetik el. A munkát nem tender vagy aukció keretében adták ki, hanem közvetlenül megrendelték a kiválasztott földmérõnél. A kifizetés a hatóság és a földmérõ között létrejött szerzõdés alapján történik, speciális árszint alkalmazásával. A szerzõdés megfelelõ teljesítésének záloga az elvárt szolgáltatás részletes specifikációja és leírása. A szabványos specifikációkat mindkét partner részvételével dolgozták ki és vezették be. A további szolgáltatások mûszaki és adminisztratív kisegítést jelentenek, mint a terepi ellenõrzés, földhasználati áttekintõ térképek, térképészeti és fotogrammetriai mérések. Ilyen munkákat végeznek az engedélyes földmérõk és más mérnöki irodák.

3.3  A „Megfelelõ Harmadik” önálló felelõssége a földügyi irányítás területén

1990 óta folyik az átalakulás Kelet-Németországban. E célból külön törvényt hoztak „a mezõgazdasági struktúrák kiigazítása” néven. Ezt több más feladattal együtt a földügyi irányításnak kell végrehajtania. Miután pedig a birtokrendezési hatóságok teljességgel hiányoznak, a munkát az úgynevezett „megfelelõ testületek” fogják elvégezni.

Nincs eldöntve véglegesen és kizárólagosan, hogy ki a „megfelelõ személy” vagy a „megfelelõ testület”. Rendszerint állami alapítványi intézményeknek kell elvégeznie az ilyen munkát. Egyedül azt határozták meg, hogy az önálló felelõsség megfelelõ harmadiknak történõ átadása az illetékes minisztérium feladata.  De ez az átadás nem jelenti a teljes felelõsséget az egész földügyi irányítási eljárásért: az eljárás ügydöntõ lépései és az adminisztratív döntések mindenképpen az állami hatóság feladatai maradnak.

Így történik az összes
– birtokrendezési határozat,
– az ingatlan birtoklásával kapcsolatos elõzetes utasítás,
– az ideiglenes tulajdon-átruházás és
– a földügyi irányítási terv megvalósításával kapcsolatos rendelet esetében.

A szerzõ személyes javaslatára a megfelelõ birtokrendezési ismeretekkel és tapasztalattal rendelkezõ nyugatnémet engedélyes földmérõk is megkapták Kelet-Németországban a földügyi irányításban a „megfelelõ harmadik” státuszát. Több mint tíz év elteltével a kelet-német birtokrendezési hatóságok sok vezetõjével készített interjúk alapján meg kell állapítani, hogy nagyobb önállóság átruházása az engedélyes földmérõkre teljes egészében nem volt sikeres; több a probléma, mint a pozitív eredmény.

Az engedélyes földmérõk alkalmazását a hagyományos földmérésre és az ingatlan-kataszterre kell koncentrálni. Világos: a földügyi irányítási munka olyan igényes, hogy kis irodák, melyeket a profit maximalizálásának elvei szerint vezetnek, nem alkalmasak a földügyi irányítás vezetõi feladatainak ellátására. 

3.4 Az állami legfontosabb feladatai

Ha egyes esetekben már az egyszerû földügyi irányítási eljárások is problémát jelentenek a harmadik felek számára a vezetés átruházásának szintjén, egy integrált birtokrendezési eljárás végrehajtása számukra teljességgel lehetetlen. A leglényegesebb a nagy adminisztratív körültekintés és ítélõképesség, amit egy birtokrendezési eljárás megkíván. A tervezés felelõsségét és a közigazgatási döntéseket az állami vagy települési hatóságokra kell korlátozni. A birtokrendezés egy régió állam által vezetett fejlesztését jelenti; a birtokrendezés speciális állami tervezés, ami idõlegesen felülírja a helyi/települési önkormányzat önállóságát.

A nyugat-európai jogrendszerekben elképzelhetetlen, hogy ilyen messzire ható döntéseket a magánszektorból érkezõ „harmadik” hozzon meg. A speciális tervezés államügy, és az is kell, hogy maradjon. Továbbá az államnak garantálnia kell a tulajdonjogokat. Az átalakulóban lévõ országokban, így Kelet-Németországban is azt kellett megállapítanunk, hogy az új ingatlantulajdonosok és állampolgárok teljesen eltérõ ismeretekkel bírnak a földrõl és az ingatlantulajdonról. A földügyi irányítási eljárásokban mindenkit azonos módon kell kezelni. Az összes tulajdonos azonos státuszú, tekintet nélkül az ismereteire vagy az intelligenciájára: ez a hatóság legfontosabb feladata, egyben kihívás és a „jó kormányzás” egyik jele. A földügyi irányítás ellenõrzés nélkül a korrupció melegágya.  Ilyen összefüggésben bizonyítani kell, hol van a legjobb helyen a törvényesség és a semlegesség. Németországban kétségtelenül az állami birtokrendezési hatóságnál.

4. Záró megjegyzések

A PPP a társadalmi és a politikai irányvonal részét képezi. A PPP ma „divatban van”, és bárkire, aki kifogásokkal jön, rámondják, hogy maradi figura. Így hát tudjuk, mekkora nyomás alá kerül az, aki nem követi az aktuális trendet. Mégis meg kell tenni kritikai megjegyzéseinket, amennyiben ez az állam alkotmányának és a közigazgatásának az alapelveit érinti.        

(Fordította: Tóth Mária, Földmérési és Távérzékelési Intézet)